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生态补偿机制的意义篇一
编辑:admin 时间:2011-9-25 21:09:00
胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出：“加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进社会公平正义，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，不断在生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路上取得新的更大的成绩。”这就为进一步建立完善我国生态补偿机制指明了方向。从实践的角度看，建立完善生态补偿机制意义重大。
一、建立完善生态补偿机制，有利于全面贯彻落实科学发展观
党的十七大报告强调指出：科学发展、社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求。科学发展观是以胡锦涛为总书记的党中央在继承前三代中央领导集体工作的基础上提出的一个理念，它继承了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，同时也吸收了人类文明的先进成果。科学发展观的内涵极为丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展各个领域，既有生产力和经济基础问题，又有生产关系和上层建筑问题；既管当前，又管长远；既是重大的理论问题，又是重大的实践问题。全面贯彻落实科学发展观，对于全面建设小康社会进而实现现代化的宏伟目标，具有重大而深远的意义。全面建设小康社会是我国实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。当前，我们既面临着前所未有的机遇，也面临着前所未有的挑战。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加速推进，我国发展又呈现出一系列新的阶段性特征：经济实力显著增强，同时生产力水平还不高，自主创新能力还不强，结构性矛盾依然突出，粗放型增长付出了过大的资源和环境代价；人民生活总体达到小康水平，同时城乡之间、区域之间发展还不平衡等等。只有大力发展生产力，同时更加注重解决发展的不平衡问题，促进城乡区域的协调发展，更加注重资源环境的保护，建立完善生态补偿机制，才能更好地贯彻落实科学发展观，真正实现全面建设小康社会的奋斗目标。
二、建立完善生态补偿机制，有利于构建社会主义和谐社会
构建社会主义和谐社会，是党中央提出的全面建设小康社会的一项重大任务。胡锦涛同志提出建设和谐社会的六个方面：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其要点之一就是要实现社会的公平与正义，而生态补偿机制正是实现社会的公平、公正, 构建和谐社会的重要举措。生态补偿作为解决发展中引发的“效率”与“公平”问题比较有效的环境经济管制手段，当发展带来外部环境经济时，从发展中获益一方应对他人造成的外部环境损害进行赔偿，而当一方为了保护环境放弃发展机会时，他有权获得相应的赔偿。约翰?罗尔斯在《正义论》中指出：“财富和权力的不平等，只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益, 它们就是正义的。” 环境，就像一块公地，很容易酿成“公地悲剧”。作为人类共同享有的自然环境，如何改变其“公地悲剧”的命运，是人类面临的迫切问题。我们必须坚持生态正义的原则，实行生态补偿。另外，我国的城市和农村也存在生态不公的问题，不仅环境保护设施和环境管理服务主要集中在城市，而且存在城市工业污染向农村的转移趋势。作为环境弱势群体的农村，应该得到相应的补偿。通过工业反哺农业，发达地区援助和补偿落后地区，维护生态安全。通过人与人的和谐来达到人与自然的和谐，共同维护人类共同的地球家园，建设和谐社会。
三、建立完善生态补偿机制，有利于实现人与自然的和谐发展
生产发展、生活富裕、生态良好是全面建设小康社会的奋斗目标之一，三者内涵不同而又联系密切。保持良好的生态环境，是实现生产发展和生活富裕所必须坚持的前提和不可缺少的保证。目前我国生态环
境问题严重，环境承载能力弱，生态环境遭受破坏的例子屡屡见于报端。建立完善生态补偿机制，让那些生态环境的受益者支付一定的费用，有利于唤醒广大人民群众保护环境的意识，有利于形成节约资源、减少污染的生产模式，实现人与自然的和谐相处。比如，党中央提出要把解决“三农”问题作为全国头等大事来抓，同时把农村环境保护作为我国环境保护的重点领域之一。温家宝同志强调要毫不松懈地加强生态环保工作，推进农村环境综合整治。李克强同志提出实行“以奖促治”的农村环境保护政策以后，仅2008年中央财政就安排近5亿元，用于700个村镇，特别对一批环境问题突出、严重影响农民群众身体健康的村庄进行了重点支持，但是与全国近70万个村庄总数相比，这700个村还是杯水车薪。改善农村的生产和生活，环境是关键。可以说，没有农村环境质量的改善，就没有农村的小康；没有农村的小康，就没有国家全面的小康。因此，除了中央要加大投入以外，还需要各级政府负起责任，配套增加农村环境综合整治的投入，尤其要增加农村生态补偿资金的投入，并建立相应机制鼓励社会资金的投入。而生态补偿机制的建立与完善，有助于资源环境承载能力的提升，有助于实现人与自然的和谐发展。
四、建立完善生态补偿机制，有利于加快经济发展方式转变
加快经济发展方式转变，是党中央作出的又一项重大决策。党的十七大明确提出加快经济发展方式转变的重大战略任务。之后，党中央多次对加快经济发展方式转变进行研究部署。在2010年初举办的省部级主要领导干部专题研讨班上，胡锦涛、温家宝等中央领导同志深刻阐述了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性，系统提出了加快经济发展方式转变的主攻方向和重点内容。党的十七届五中全会公报指出，加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。从资源环境角度讲，加快经济发展方式转变是突破资源环境制约、提高可持续发展水平的迫切要求。我国长期形成的主要依靠物质投入的传统经济发展方式与资源环境的矛盾日益突出。我国单位国内生产总值能耗明显高于世界平均水平。在2009年召开的哥本哈根气候大会上，温家宝总理向世界承诺，到2020年，我国的单位gdp二氧化碳排放要比2005年下降40%到45%。这进一步表明了我国优化经济结构，走可持续发展道路的坚定决心。面对越来越突出的环境问题和日益紧张的能源供应，我国只有建立完善生态补偿机制，扎实推进节能减排，大力发展绿色经济、低碳经济和循环经济，才能有效突破资源环境瓶颈制约，不断提高经济发展的质量和效益，在经济社会长远发展和国际竞争中占据主动和有利位置。
五、建立完善生态补偿机制，有利于加快全面推进生态省建设
建设生态省是我国一些省级政府为适应新的形势而提出的一项重大战略举措。目前，我国已有海南、黑龙江、吉林、福建、江苏、浙江、山东、广西、安徽、四川等14个省（市、区）开展生态省建设，500多个市（县、区）开展了生态市（县、区）创建工作。比如，福建省是我国生态环境保护较好、经济发展较快的省份之一，在加快发展经济的同时，努力保护和建设好生态环境，并于2002年提出了建设生态省的设想，现在已经取得了相当大的成效。国家发改委颁布的《海峡西岸经济区发展规划》提出，到2020年要把海峡西岸经济区建设成为“生态优美之区”。省委八届十次全会通过的《中共福建省委关于制定福建省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，要“持续推进生态省建设”。生态省建设是一个庞大的系统工程。建设生态省就是要全面提高福建经济社会可持续发展能力，实现全省经济、社会与人口、资源、环境协调发展。这就要立足现有的生态环境和经济基础条件，经过20年的努力奋斗，把福建建设成为生态效益型经济发达、城乡人居环境优美舒适、自然资源永续利用、生态环境全面优化、人与自然和谐相处的经济繁荣、山川秀美、生态文明的可持续发展省份。目前，福建生态补偿的建立还有许多不够完善的地方，从推进生态省建设的角度看，建立完善生态补偿机制显得尤为重要与必要。
六、建立完善生态补偿机制，有利于切实履行国际环境责任
胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出：“环保上要与国际社会相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”，把环境保护纳入了中国“始终不渝走和平发展道路”的框架体系，并对中国认真履行环境保护国际公约做出庄严的承诺。自20世纪80年代以来，国际社会陆续推出了多项旨在保护全球自然生态的国际公约和协议，包括《濒危动植物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《生物安全议定书》等。作为缔约国，我国有责任把所承诺的国际义务纳入国内各项生态保护工作中，认真履行。特别是国际环境公约所规定的一系列原则、规范和程序，已经被广泛应用于国际政治经济的众多领域，尤其是在国际贸易方面，生态化设计、循环利用资源、保护环境等成为产品竞争力的重要标志。为提高我国经济的国际竞争力，我国也有必要建立完善生态补偿机制，加大生态环境保护力度，使我国尽快适应当前环境保护进入世界政治经济体系并成为全球政治、经济热点的新形势，适应贸易与环境的新变化，以及满足我国统筹两个大局，利用两个市场、两种资源的需要。当前，对我国而言，特别要加强对生物物种资源的保护。我国是生物多样性大国，物种资源十分丰富,但是正面临生物种类加速减少的严峻形势。认真履行《生物多样性公约》，加强生物物种资源的保护十分重要，责任重大，这是件既影响当代的发展，又关系子孙后代福祉的大事。
作者：龚高健 张燕清
来源：《福建理论学习》2011年第8期
生态补偿机制的意义篇二
关于生态补偿工作情况的汇报
长期以来，生态环境作为一种重要的资源，并未引起足够的重视。“环境无价、资源低价、商品高价"的价格体系，助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会，原料生产与加工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润，环境资源的利用或破坏却没有得到相应的补偿。随着经济的迅速发展，生态环境退化和破坏日益加剧，已逐渐成为我国社会发展的一大瓶颈。近年来，国家和地方层面不断探索和实施生态补偿机制与政策，不断增加财政投入，扩大试点范围。我省积极探索生态补偿机制的建立方式和管理模式，开展了有关生态补偿需求及政策研究等相关工作。
一、国家开展生态补偿政策
生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共
制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。
2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。同年国务院印发了《国务院关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》（国发„2005‟39号）明确要求尽快建立生态补偿机制，环境保护部、财政部、发改委、水利部等部门开始酝酿研究制定生态补偿政策。2007年国家环境保护部印发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确提出要求地方逐步推动建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域等四个领域的生态环境补偿机制。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。
2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为工作要点，并于2010年国家启动了生态补偿立法工作，由国家发展改革委牵头研究制定生态补偿条例。2011年国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）,加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围。2011年中央1号文件明确提出，要“建立水生态补偿机制”，国务院办公厅在落实2011年中央1号文
件政策措施分工中明确，由财政部会同国家发展改革委、水利部、环境保护部、农业部、国家林业局研究提出落实意见。2011年12月国务院发布《国家环境保护“十二五”规划》，指出生态补偿作为今后一种重要的环境经济政策，需要逐步完善。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
2005年，我省根据国家相关规定，由省财政厅联合林业局印发了《湖北省森林生态效益补偿基金管理办法（暂行）》（鄂财农发[2005]54号），在全省范围内施行森林生态效益补偿工作。2008年，省委湖省政府发布了《建设鄂西生态文化旅游圈的决定》（鄂发[2008]16号），提出按照政府补偿与市场机制补偿相结合的原则，制定完善生态补偿政策。2009年，省委省政府印发了《关于大力加强生态文明建设的意见》（鄂发[2009]25号）要求建立健全促进生态文明建设的长效机制，完善有利于生态文明建设的经济政策和严格绩效考核等。根据省政府批复的《梁子湖生态环境保护规划（2010—2014年）的通知》（鄂政办发[2010]95号），提出在梁子湖流域建立梁子湖生态补偿机制，促进湖泊环境生态保护。2012年省政府印发的《湖北省经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要完善生态资源有偿使用制度，推行资源型企业可持续发展准备金制度，完善生态补偿考核指标体系和资金筹措机制。探索转移支付、对口支援、专项补贴、生
态移民、异地开发等多样化的生态补偿方式。2013年湖北省印发了《湖北省主体功能区规划》(鄂政发[2012]106号), 明确各功能分区的定位和边界、发展目标和方向、开发和管制原则等,为建立健全我省生态补偿机制提供了空间布局框架和制度基础。
三、国家及地方实施生态补偿工作情况
根据中央精神，近年来，各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展，生态补偿机制建设迈出重要步伐。
1、在森林方面。2001 年财政部和国家林业局制定了《关于森林生态效益补助资金试点工作的意义》，要求将重点防护林和特种用途林纳入补助的范围，公益林管护的费用由国家公共财政支出，建立了中央森林生态效益补偿基金制度，根据森林法的有关规定，财政部、林业局先后出台了国家级公益林区划界定办法和中央财政森林生态效益补偿基金管理办法，在森林领域率先开展生态补偿。目前补助范围已达18.7亿亩，中央森林生态效益补偿资金从2001年的10亿增加到2012年的133亿元，累计安排549亿元。截至到2012年，已有27个省（区、市）建立了省级财政森林生态效益补偿基金，用于支持国家级公益林和地方公益林保护，资金规模达51亿元。
2、在草原方面。2011年财政部会同农业部出台了草原生态补偿制度，对禁牧草原给予补助，对落实草畜平衡制度的草场给予奖励，同时对人工种草良种和牧民生产资料给予补贴，对草原生态改善效果明显的地方给予绩效奖励。截至
2012年年底，草原禁牧补助实施面积达12.3亿亩，享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩。草原生态奖励补助资金从2011年的136亿元增加到2012年的150亿元，累计安排286亿元。内蒙古自治区多渠道筹集国家草原生态保护奖补配套资金；2011年落实配套资金10.3亿元，甘肃省对草原分区实行差别化的禁牧补助和草畜平衡奖励政策；青海省在三江源试验区率先开展草原生态管护公益岗位试点，建立了三江源保护发展基金。
3、在湿地方面。2010年，财政部会同林业局启动了湿地保护补助工作，将27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园纳入补助范围。天津市安排专项资金，对古海岸与湿地国家级自然保护区内集体或个人长期委托管理的土地进行经济补偿。山东省对实施退耕（渔）还湿区域内农民给予补偿。黑龙江省、广东省每年安排1000万元，专项用于湿地生态效益补偿试点。苏州市将重点生态湿地村、水源地村纳入补偿范围，对因保护生态环境造成的经济损失给予补偿。
4、在流域和水源地方面。2008 年国家启动了实施南水北调中线工程水源地保护等中央生态补偿机制试点，对重点生态功能区因加强生态保护建设造成的利益损失开展补偿试点工作，通过一般性中央财政转移支付方式对丹江口库区及上游地区拨付生态补偿专项资金，在重点流域国家不断的通过中央财政支持施行生态补偿试点。2013年3月，国务院批复了丹江口库区及上游地区对口协作工作方案，支持南水北调中线工程受水区的北京市、天津市对水源区的湖北、河南、陕西等省开展对口协作。同时，发展改革委、财政部、水利部出台文件要求进一步提高水资源费征收标准，并正在
研究制定水土保持补偿费征收使用管理办法。同时，各地积极开展流域横向水生态补偿实践探索，形成了多种补偿模式。浙江省在全省8大水系开展流域生态补偿试点，对水系源头所在市、县进行生态环保财力转移支付。江西省安排专项资金，对“五河一湖”（赣江、抚河、信江、饶河、修河和鄱阳湖）及东江源头保护区进行生态补偿。江苏省在太湖流域、福建省在闽江流域分别开展了流域生态补偿。
5、在矿山方面。从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年，国务院批准同意在山西省开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局出台了建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，要求按矿产品销售收入的一定比例，提取矿山环境治理和生态恢复保证金。2010年，国土资源部出台发展绿色矿业的指导意见等。逐步形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度。矿山地质环境专项资金从2003年的1.7亿元增加到2012年的47亿元，累计安排237亿元。到目前为全国已有30个省（区、市）建立了矿山环境恢复治理保证金制度，80%的矿山缴纳了保证金，累计612亿元，占应缴总额的62%。山西省从2006年开始进行生态环境恢复补偿试点，对所有煤炭企业征收煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金和转产发展资金。
6、在重点生态功能区方面。2006年开始，国家发改委组织编制《全国主体功能区划规划》，2011年正式发布。2008年，财政部出台了国家重点生态功能区转移支付办法，通过提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源保护区、南水北调中线水源地等国家重点生态功能区的转移支付力
度，同时中央财政对禁止开发区给予补助。从2008年的61亿元增加到2012年的371亿元，累计安排1101亿元。江苏省对自然保护区、重要湿地和水源涵养地等地区给予生态转移支付。江西省从2011年起每年安排1000万元专项资金，设立省级自然保护区奖励制度。福建省安排生态保护财力转移支付资金，采取补助和奖励相结合的方式，支持限制开发区域和禁止开发区域增强公共服务保障能力。广东省安排专项财政资金，支持26个省级重点生态功能区的县开展生态修复和改善民生。
7、在海洋方面。2009年财政部联合国家海洋局印发《海域使用金使用管理暂行办法》，明确规定海域使用金纳入财政预算,主要用于海域整治、保护和管理。从2010年开始，利用中央分成海域使用金38.8亿元，开展海洋保护区和生态脆弱区的整治修复。山东、福建、广东等省在涉海工程建设中开展海洋生态补偿试点，施行征收生态补偿费用于海洋与渔业生态环境修复、保护、整治和管理，要求项目开发主体对工程建设造成的生态损害进行补偿等。
四、目前湖北省生态补偿工作有关情况
2008年开始，我省根据《国家环保总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发[2007]130号），先后组织开展了神农架林区、丹江口水库、三峡水库、武陵山区、大别山区等重点生态功能区的生态补偿机制体制研究工作，黄冈大别山生态补偿研究报告于2013年3月份通过国家专家组评审。2010年，我厅积极争取省政府设立了具有生态补偿性质的湖北省生态文明建设以奖代补资金，连续三年每年安排1亿元资金对生态建设成交显著的地区予以补助。
（一）神农架林区生态补偿研究
神农架林区是湖北省首个启动生态补偿试点的地区。湖北省从2009年开始在神农架林区启动生态补偿试点，探索建立生态环境补偿机制，为其增加1万亩退耕还林指标，并按照每亩每年500元标准予以补助，补偿资金超过1000万元。这是湖北首次由省财政统筹向生态资源丰富地区提供生态补偿。
（二）南水北调中线工程生态补偿研究 1.南水北调中线水源区生态补偿研究
2008年承担南水北调中线工程对水源区的社会经济环境影响及生态补偿需求研究，参与生态补偿的政策框架、补偿标准及实施方案的制定，形成了《南水北调中线水源补给区生态补偿方案子课题研究报告》（课题编号：2008zx07633-03-08）。
2.汉江中下游生态补偿研究
2009年经省政府批准，由省财政厅、省南水北调办、省环保厅组织汉江中下游地区各相关部门开展南水北调中线工程对汉江中下游生态环境影响及生态补偿政策研究，形成了切合汉江中下游实际的研究成果《南水北调中线工程对汉江中下游生态环境影响及生态补偿政策研究》。研究对我省进一步争取国家高度重视汉江中下游生态环境影响问题，及早采取生态补偿措施，提供有力的理论和技术支撑。
（三）大别山经济社会发展试验区生态补偿研究 2012年5月，黄冈市政府、湖北省环保厅委托环保部环
境规划院主持开展大别山试验区生态补偿政策课题研究，形成了《黄冈大别山革命老区经济社会发展试验区生态补偿研究报告》（以下简称《报告》），2013年3月顺利通过国家专家组评审。专家称，黄冈开展区域性生态补偿政策课题研究，在全国尚属首家。目前《报告》已提交省政府等待批复。
三、我省生态补偿存在的不足之处
就整体而言，目前，我省没有系统完整的生态补偿体系，生态补偿长效机制尚未形成，与经济社会发展和民生改善对生态环境保护和建设要求很不适应。一是目前我省现有生态补偿主要以政策调控手段为主，缺乏有效的法律体系，林业、环保、水利、财政、发改委等不同部门均根据部门的职权和利益开展生态补偿实践，导致生态补偿政策多，大部分是从某一种生态要素或为实现某一种生态目标而设计的政策，这些生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。二是生态补偿侧重研究，针对具体地区、流域的实践探索较少，生态补偿范围的确定缺乏明确的方法和标准，相关者的权利、义务、责任界定不明确，缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系，生态补偿缺乏具体的操作性。三是投融资渠道单一，难以保障生态保护与补偿的持续进行，补偿方式简单，难以解决生态破坏的底层问题。四是监督机制缺位严重，政策效果不明显，目前生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估机制与监督机制，也没有相应的奖惩措施。
四、下一步工作建议
生态环境的要素包含较多，涉及的行政管理部门和区域
范围较为广，因此需要政府各部门密切协作，合理推进生态补偿机制建设。从短期来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，在现有生态补偿试点基础上，整合有关生态补偿监管的内容，对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作，上级部门应给予协调和指导。积极争取国家重点生态功能区转移支付资金支持，并逐步扩大支持范围，加大支持力度。从长远来看，省政府应设立生态补偿领导小组，负责生态补偿的协调管理，领导小组由发改委、财政部分、环保部、国土部分、水利部门、农业部门等相关领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责，通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系、生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，指导各地按照中央的总体部署，严格资金使用管理，强化监督检查，确保生态补偿政策落到实处。同时，建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。
生态补偿机制的意义篇三
中共苏州市委 苏州市人民政府 关于建立生态补偿机制的意见(试行)
（发稿时间：2010-09-07 阅读次数：368）
苏州市建立生态补偿机制
为全面深入贯彻落实科学发展观，加大生态环境保护力度，加快生态文明建设，统筹区域协调发展，积极探索苏州实现“两个率先”进程中有效保护生态环境的可行途径，根据市委、市政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见和市人大关于进一步加强苏州生态文明建设的决定，7月1 2日，市委市政府出台了关于建立生态补偿机制的意见(详见下文)。
中共苏州市委
苏州市人民政府 关于建立生态补偿机制的意见(试行)
苏发【2010】35号
(2010年7月12 日)为全面深入贯彻落实科学发展观，加大生态环境保护力度，加快生态文明建设，统筹区域协调发展，积极探索苏州实现“两个率先”进程中有效保护生态环境的可行途径，根据市委、市政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见和市人大关于进一步加强苏州生态文明建设的决定，现就建立生态补偿机制提出如下意见。
一、指导思想和基本原则
生态补偿是政府通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予的经济补偿。指导思想是：以科学发展观为指导，以统筹区域协调发展、把苏州建设成为生态环境优美的最佳宜居城市为目标，创新体制机制，完善政府对生态环境保护的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，保障经济社会全面协调发展。建立生态补偿机制应坚持以下基本原则：
1．统筹区域协调发展。以直接承担生态保护责任的乡镇政府(含涉农街道，以下简称乡镇)、村委会(含涉农社区，以下简称村)、农户为补偿对象，通过生态补偿，使因保护生态环境，经济发展受到限制的区域得到经济补偿，增强其保护生态环境、发展社会公益事业的能力，保障生态保护地区公平发展权，使地区间得到平衡发展。
2．责、权、利相统一。按照生态环境保护要求，准保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、准治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。使生态环境的保护者，通过生态补偿机制，获取相应的经济补偿；资源环境的开发、利用、受益者，承担一定的经济补偿责任；对生态环境造成破坏、污染者，承担相应的环境治理责任。
3．突出重点，分步推进。从苏州实际出发，创新体制、机制，因地制宜选择生态补偿方式，突山以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，逐步加大补偿力度，完善补偿机制。
4．政府主导与市场调控相结合。坚持政府主导，通过财政转移支付，加大财政对生态保护的投入。同时，积极引导社会各方参与，合理利用生态资源，探索多渠道、多形式的生态补偿方式，拓宽生态环境保护补偿市场化、社会化运作的路子。
二、生态补偿的政策措施
1．关于生态补偿标准。
各市、区要突出重点，每年按以下标准进行生态补偿：
(1)加强基本农田保护。建立耕地保护专项资金，根据耕地面积，按不低于400元，亩的标准予以生态补偿。同时，对水稻主产区，连片1000～10000亩的水稻田，按200元／亩予以生态补偿；连片10000亩以上的水稻田，按400元／亩予以生态补偿。
(2)加强水源地保护。对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村，按每个村100万元予以生态补偿。
(3)加强重要生态湿地的保护。对太湖、阳澄湖及各市、区确定的其它重点湖泊的水面所在的村，按每个村50万元予以生态补偿。
(4)加强生态公益林保护。列为县级以上生态公益林的，按100元／亩予以生态补偿。
(5)对水源地、重要生态湿地、生态公益林所在地的农民，凡农民人均纯收入低于当地平均水平的，给予适当补偿，标准由各市、区确定。
2．生态补偿资金的承担。
根据现行财政体制，各区生态补偿资金由市、区两级财政共同承担，其中：水稻主产区，水源地及太湖、阳澄湖水面所在的村，市级以上生态公益林的生态补偿资金，由市、区两级财政各承担50％；其它生态补偿资金由各区承担。各县级市生态补偿资金由各县级市承担，市级财政对各县级市生态补偿工作进行考核并适当奖励。
3．生态补偿资金的拨付、使用与管理。
生态补偿资金每年由市及各市、区按上述标准核定后，拨付乡镇、村，主要用于生态环境的保护、修复和建设；对直接承担生态保护责任的农户进行补贴；发展乡镇、村社会公益事业和村级经济等，其中耕地保护专项资金专项用于开展土地复垦复耕、土地整理、高标准农田建设及对土地流转农户、经营大户进行补贴等。
三、生态补偿的保障机制
1．优化乡镇财政体制。各市、区根据生态环境保护的总体要求和责任，按照事权与财力相匹配的原则，调整、优化各市、区与所辖乡镇的财政体制，逐步增加生态环境保护重点乡镇的财力，增强乡镇保护生态环境的能力。
2．设立生态补偿专项资金。市及各市、区要通过财政预算安排、土地山让收入划拨、上级专项补助、接受社会捐助等多种渠道，设立生态补偿专项资金。生态补偿专项资金预算安排数随财力的增长相应增加。
3．完善财政投入机制。各级财政要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断加大财政对“三农”的投入，各级财政对农业的投入增长幅度要高于财政经常性收入增长幅度，土地山让纯收益的15％要全部用于农业。坚持生态优先，加强自然环境保护与建设，维护和修复生态系统整体功能，促进生态环境的自然恢复；发展现代农业，加大耕地特别是水稻田的保护力度；积极推进农村绿化，建设一批生态保护区和森林公园；加强水源地和生态湿地保护；加快发展农村社会事业，加强农村公共服务体系建设。各级财政支农资金及基础设施建设、公共服务能力建设资金的投入要向环太湖、阳澄湖等生态保护重点地区倾斜。
4．健全生态环境的保护、治理机制。要按照苏州生态文明建设的总体部署，加大生态
环境保护和生态工程建设力度，加强环境污染整治。要进一步优化环境保护、污染防治资金的使用，加大对生态湿地保护的投入，加快白然保护区、重点生态功能保护区建设；要进一步加大镇、村污水的治理力度，各级财政要安排一定的资金川于镇、村污水治理，来源于镇、村的污水处理费要全部用于镇、村污水处理设施的建设和运行管理；要逐步建立、健全区域排放控制和流域水环境保护的补偿制度，实行污染物排放总量控制指标有偿分配制度和排污权有偿交易制度；要加强饮用水水源地的建设干¨保护，随白来水费征收的水资源费地方留成部分用于饮用水水源地建设、保护和管理的比例要达到60％以上。
5．引入市场机制。以实施城乡一体化发展综合配套改革为契机，加快各地土地利用规划的调整和优化，经济发展受到限制的区域可采取异地发展等办法，增强该类地区村级集体经济的造血功能，实现限制发展区与其它地区的共同发展。
支持、鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治，对生态环境资源进行合理利用，积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发、发展乡村生态旅游等相结合的有效途径，在保护、改善环境中实现生态环境资源的经济价值，积累生态环境保护资金，形成良性循环的机制。
6．完善生态补偿保障措施。各乡镇、村应根据相关法律、法规，对基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林进行保护，相关部门认定其未能尽到保护责任的，由财政部门缓拨、减拨、停拨及收回生态补偿资金。违反相关法律法规的，由行政主管部门依法对相关责任人员予以行政处罚。
生态补偿资金拨付、使用、管理具体办法由财政部门会同相关部门另行制定。
四、加强组织领导，切实做好生态补偿工作
生态补偿涉及各方面利益格局的调整，政策性强，涉及面广，各级党委、政府要高度重视，切实加强对生态补偿工作的组织领导，要把建立和完善生态补偿机制作为苏州建设“三区三城”，推进生态文明建设和城乡一体化发展综合配套改革的一项重要工作，认真听取社会各方面的意见，坚持改革创新。各市、区要结合本地实际，制定生态补偿实施办法，从政策上、机制上积极探索实践，逐步扩大生态补偿范围，增加补偿内容，提高补偿标准，不断完善生态补偿机制。各地出台的生态补偿标准不得低于本意见规定的标准，并报市政府备案。
市各有关部门要按照相关法律法规及各自职能，密切配合，共同做好生态保护、补偿工作。
规划部门要科学编制并严格执行市域城镇体系规划、城市总体规划和控制性详细规划，把生态文明建设的各项要素落实到市域空间布局、基础设施建设、产业和人口发展、环境保护等各个环节。
环保部门要拟订和监督实施全市重点区域、重点流域污染防治规划和生态保护规划，加强环境保护和污染治理，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。
国土部门要按时完成土地利用总体规划修编，进一步落实基本农田保护面积和优化基本农田布局，并建立全市基本农田保护管理信息系统，提高动态监测水平。
农业部门要认真落实“四个百万亩”空间布局，会同相关部门做好连片种植水稻的基本农田、生态湿地、生态公益林等的认定，对基本农田、生态湿地、生态公益林的保护情况进行监督、考核，推进绿色、无公害农业生产方式，加强农业面源污染的控制。
水利(水务)部门要加强农村水系规划和农村水利建设，加大镇、村生活污水处理力度，做好集中式饮用水水源地保护区的认定，加强饮用水水源地建设和保护。
财政部门要安排、管理好生态补偿资金，制定生态补偿资金的管理办法，确保生态补偿落实到位，并对生态补偿资金使用情况进行监督。
生态补偿机制的意义篇四
建立和完善生态补偿制度
编辑:admin 时间:2014-1-21 16:54:00
生态文明制度建设既代表生态文明建设的软实力，又是衡量生态文明建设水平的一个标准。习近平同志强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。建立和完善生态补偿制度，是生态文明制度建设的核心内容。党的十八届三中全会《决定》提出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。这对完善我国生态补偿制度、推进生态文明建设具有重要指导意义。
建立和完善生态补偿制度意义重大。建立和完善生态补偿制度，有利于经济社会可持续发展，对生态文明建设将有极大的推动作用。首先，有利于体现和凸显自然资源的价值。自然资源是经济社会发展的物质基础，但目前自然资源的价值未在市场交易中得到充分体现。这在一定程度上加剧了自然资源的供求矛盾，不利于自然资源利用水平的提高。因此，建立和完善生态补偿制度，使自然资源的价值得到合理补偿，体现资源有偿使用的原则，有利于实现经济社会可持续发展。其次，有利于激励和促进生态环境保护行为。环境是一种公共产品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态效益。对生态环境保护进行补偿，有利于实现生态环境保护收益内部化，使保护者得到补偿与激励。第三，有利于缓解和消除区域发展不平衡问题。西部地区在我国生态环境安全格局中具有特殊重要地位，但如果缺乏完善的生态补偿制度，这些区域就没有足够的资金和积极性进行生态环境保护、修复与重建。而一旦这些区域为了摆脱贫困而过度开发自然资源，又必将破坏生态环境。完善的生态补偿制度，有利于使各地承担的生态保护责任与其享有的权利相对称，实现区域协调发展与社会和谐。
把握建立和完善生态补偿制度的内在要求。《决定》对如何完善生态补偿制度作了系统部署，可以从四个方面把握：一是加快自然资源及其产品价格改革。我国的油、气资源相对集中在经济欠发达的西部地区。推进资源性产品税费改革，除了能发挥税收的级差调节作用、抑制资源浪费，还能增加地方财政收入。深化资源性产品价格和税费改革应坚持和遵循市场导向原则、产权明晰原则、节能增效原则、以人为本原则及国家安全原则，更好地利用产品价格手段，合理调节各方利益关系，加快形成有利于科学发展的价格机制，适应国际税制绿化趋势以及国内节能减排、环境保护的要求。二是稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围。西部很多省（区）将退耕还林与山区综合治理、农田基本建设、扶贫开发、生态移民相结合，既提高了农业综合生产能力，又增加了农民收入，改善了人居环境。为了巩固生态脆弱地区生态修复和建设成果，构筑绿色生态屏障，凸显生态效益，必须稳定并扩大退耕还林、退牧还草的范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。三是推动地区间建立横向生态补偿制度。目前，我国的生态补偿主要通过中央财政纵向转移支付的方式进行，这种模式在相当程度上弥补了西部生态建设投入以及发展的机会成本。然而，单靠这种补偿方式难以使生态效益和成本充分内部化。因此，推动建立横向生态补偿机制，协调环境保护中各相关区域之间的经济利益关系，十分必要。四是推行环境污染第三方治理。环境污染的治理方式，除了国家治理和社会治理，还有目前世界上通行的市场治理即第三方治理。《决定》强调指出，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。这其实是以市场化手段解决环保问题，是制度建设的一大进步。推行第三方治理，将进一步吸纳社会资金投向环保基础设施建设及运营，有效推进环境服务产业化、污染治理市场化。
立足实际建立和完善西部地区生态补偿制度。西部地区既是我国自然资源富集区，又是重要的生态屏障区和生态脆弱区；既是经济发展战略区，又是经济社会相对落后和贫困人口聚集区。西部地区应立足这一实际，加快建立和完善生态补偿制度。首先，明确界定西部环境资源的产权归属。政府应制定实施具有法律意义的排他性使用权制度，在这种制度的激励和约束下，把自然资源竞争性使用转变为排他性使用，把掠夺性使用转变为保护性、开发性使用。强化社会经济主体的环境产权意识，把生态资源视为生态资源资产，逐步将其产权界定和资产管理纳入法制化轨道。建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立生
态环境资源代价共担机制。其次，引入市场机制，拓宽融资渠道。在生态利益关系明确、生态责任关系清晰的地区，可以引入市场机制，发挥市场的调节作用，有效缓解西部地区生态补偿资金匮乏问题。政府可以通过市场机制以资产证券化融资、资本市场融资、发行生态补偿彩票的方式融资。第三，逐步完善东中部地区对西部地区的补偿模式。可以通过搭建协商平台、完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区以及流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。
宁夏中国特色社会主义理论体系研究中心
来源：《人民日报》
生态补偿机制的意义篇五
生态补偿机制建立的理论思考
西北政法大学经济法学院环境与资源保护法专业2009级
张征
【摘要】 本文介绍了生态补偿的概念及其理论来源，建立生态补偿机制面临的基本问题，重点探讨建立生态补偿机制的途径和方法，最后分析了生态补偿机制在中国的现状。
【关键词】 生态补偿 生态补偿机制
一 生态补偿的定义和必要性
（一）生态补偿的定义
生态补偿是目前比较热门的一个话题。德国1976年开始实施的engriffsregelung政策，美国1986 年开始实施的湿地保护no-net-loss 政策等都体现了生态补偿原则，对促进生态环境的保护起到了良好的作用，这些可以看成是生态补偿的起源。
国内外对生态补偿有不少定义，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，到目前为止还没有一个统一的定义。如cuperus 等将生态补偿定义为:“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”毛显强等将生态补偿定义为:“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿）,提高该行为的成本（或收益）, 从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”“总的来说，在上世纪 90 年代前期的文献中,生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词;而 90 年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。到今天，生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的一种补偿，它也包括对环境正面效益的补偿，涉及的范围也不是单纯的项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面。尽管生态补偿的定义没有统一，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部化原理，其目的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设,从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展的最终目标。
（二）建立生态补偿机制的必要性
改革开放30 多年来，我国经济持续高速发展，年均gdp 增长接近10%。但是，这种快速发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价基础之上的。目前，我国生态安全居国际倒数18 位。我国沙化土地面积高达174 万平方公里，占国土总面积的18.1%，影响着4 亿多人民的生产和生活。我国2009 年的森林覆盖率为20.36%，低于世界平均水平。我国水土流失严重，每年流失土
壤50 多亿吨，其中2009 年水土流失面积356.92 万平方公里，占国土总面积的37.2%。水土失加剧了山体滑坡、泥石流、洪涝、沙尘暴等自然灾害的频繁发生。这不仅带来巨大的直接经济损失，而且还导致生态系统服务功能下降，并直接危及着国家生态安全。
鉴于国内资源与生态环境面临的严峻形势，我国再也不能延续以牺牲资源环境和危及国家生态安全为代价来片面追求经济增长的发展方式。当然，在目前的社会主义初级阶段，我们既不能以停止发展的方式来保护生态安全，也不能以“生产第一主义”为借口放纵污染。经济发展是关系人类生活水平高低的问题，而环境则是事关能否生存的问题。面对这种局面，在经济发展中我们必须在确保经济平稳发展的同时，采取综合而有效的环境控制措施，特别是采取具有激励机制的经济措施，即建立生态补偿机制，以确保经济与环境的协同发展。
二 我国现行生态补偿机制及其缺陷
（一）我国现行生态补偿机制
长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。
（1）纵向补偿为主，缺少横向转移
目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。
（2）补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性
目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5~8 年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。
（3）补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。
（二）我国现行生态补偿机制建立的难题
生态补偿的意义可以很清楚地被理解，但生态补偿机制的建立是相当困难的，它是一项复杂的系统工程。建立生态补偿机制需要解决的三个基本问题是:谁补偿谁，补偿多少，如何筹集资金补偿。这三个问题看似简单，但到目前为止尚未得到很好的解决。
第一个基本问题就是确定补偿者和补偿接受者问题。在解决这个问题时必
然会涉及到生态环境产权界定的问题，产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同国家或同一国家的不同地区，环境和资源的产权的内涵也不一致，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。
第二个基本问题就是补偿强度问题。要建立科学、合理的生态环境补偿机制必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。
建立生态补偿机制面临的第三个基本问题是资金筹集问题。资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
除此之外，建立生态补偿机制还必须考虑到生态系统的自然特征;补偿手段实施的具体环境，包括经济状况、制度状况、政治状况等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。
三 建立生态补偿机制的途径
针对如何建立生态补偿机制，有一些学者对此进行了探讨，但很少见有系统论述的文章。一般来说，生态补偿机制的建立应该从解决三个基本问题入手，综合考虑其他因素进行。
（一）环境资源产权界定
环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的，权威性、可操作性的行为规定和使用约束。环境产权的界定可尝试通过以下途径进行: 第一，强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道。如对于矿产、土地、水体、森林等可明确界定产权的自然资源,给予其法律依据，明确产权责任主体，而对于诸如空气、水质等难以界定产权的生存质量资源，必须通过强有力的措施和机构使其利用得到有效的监督管理，做到利用透明化、公开化、规范化。
第二，通过政府的示范作用，推进环境产权的明晰化和规范化。如在重大工业污染的控制和治理、自然资源的开发和利用项目中，政府可以确定自己的主导地位，通过自己的监测、治理系统把环境资源纳入国民经济核算体系，通过政府的示范作用，逐步在全社会推广。
第三，建立相应的经济激励机制，完善资源税制，建立环境资源代价共担机制。通过经济激励机制，使环境产权所有者在担当风险的同时能够得到有效的回报，从而促进环境产权制度的建立和完善;通过对不同资源、不同税种税率的科
学测定，制定切实可行的、便于监督与操作的资源税种税率及环境污染测定指标，迫使资源破坏者在自身利益和所付代价中进行权衡，以有力度的惩处措施遏制破坏生态、危害环境产权主体利益的行为。
第四，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。目前资源和环境保护的较大缺陷是管理机制和压力机制过多而利益驱动机制和动力机制缺乏，市场机制作用缺乏。如可以在环境立法中确定环境产权的中心地位，通过市场机制使环境产权的流转及环境财富的生产和“负生产”、交换、分配及使用各有自己的利益机制自动地加以调节，从而走上良性循环的轨道。
第五，加强国际合作，建立跨国、跨省、跨地区的环境资源保护组织，形成网络化、国际化的环境管理体系，建立协调机制解决涉及到不同国家或地区间的环境利益和损害纠纷问题。
（二）生态补偿中资源环境价值的评估
目前对资源环境价值评估的方法论述比较多，比较常见的方法有以下几种:（1）效果评价法
这种方法主要是根据环境资源提供的环境效果, 计算出效果的定量值。如森林资源的环境价值，可以通过森林资源每年涵养水源的吨数、每年制造氧气的吨数等，再根据市场货物代替非市场货物法，求出森林环境效益的“影子价格”。（2）收益损失法
这种方法主要是从环境资源效益的损失角度评价环境资源的效益。如森林保护土壤的效益评价,可根据因土壤退化而放弃使用的机会成本来计算森林在减少土壤侵蚀方面的价值。（3）旅行费用法
这种方法主要是建立旅行费用—游憩需求模式将某一旅游地的旅游者所支付的旅行费用作为内涵价格，其主要适用于具体旅游地的评估，它是目前世界上尤其是发达国家中应用最广泛的一种游憩价值间接评价方法。（4）随机评估法
通过访问或发放调查问卷直接询问消费者对环境商品的最大愿意支付量，以获得环境商品的个人价值，进而推出环境商品的经济价值。在生态补偿机制的实践中，往往要综合几种方法来确定环境资源的价值，从而确定出科学的补偿金额及补偿形式。
（三）生态补偿资金的来源
生态补偿资金可以从以下途径进行筹集:（1）生态补偿费与生态补偿税
政府可以征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金，作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。
（2）生态补偿保证金制度
如1977年,美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定:任何一个企业进行露天矿的开采,都必须得到有关机构颁发的许可证;矿区开采实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦;采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995 年出台的环境保护法,德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。这种形式的生态保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。
（3）各级财政生态专项补偿
目前进行得较多的是国家财政专项补偿，但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远，今后要逐步建立起起国家财政补偿同区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。在补偿方式上可以以间接的方式进行，如对于有利于资源保护的经济行为可以通过减免税费的方式补偿，如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等,都可以起到鼓励正确的环境行为方式的作用。
（4）优惠信贷
优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金,解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款,提高行为的生态效率。
（5）其他途径
建立市场机制促进补偿，如建立排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴;建立生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠;发行生态补偿彩票等，多方位进行资金筹措。一般来说，生态补偿规模越大,涉及的利益相关方就越多,协调他们共同行动的成本也就越高，开发和实施的难度和复杂性就越高。没有任何一种策略对所有地区都有效,真正起作用的补偿机制应该是因地制宜的,需要发挥多种补偿机制的优势综合进行。
四、进一步建立健全我国生态补偿的基本思路以及政策建议
（一）进一步建立健全我国生态补偿的基本思路
1．生态补偿的基本原则。一是让保护者得到合理的补偿。这是建立生态补偿机制的核心。二是政府主导。无论是生态补偿范围和标准的确定，还是有关补偿资金的筹集、分配和使用，都需要发挥各级政府的主导作用。三是以经济补偿为主。发挥生态作为资本的属性，解决生态环境保护和建设资金短缺、重要生态地区基本公共服务水平严重落后、人民群众生计困难等问题。四是要逐步实现生态领域的全覆盖。要从目前的森林、流域、草原生态补偿，逐步拓展到包括湿地生态补偿等在内的所有生态领域，并逐步过渡到以区域生态补偿为主体的生态补偿体系。五是要分层次推进。实行国家、省区、流域和局部地区等多层次的生态补偿。六是循序渐进。要从关系国家生态安全的重点地区，特别是国家确定的限制开发和禁止开发区域开始，逐步推进。
2．生态补偿的基本框架。一是对禁止开发区域的生态补偿，包括有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等重要生态功能区的补偿等。二是对限制开发区域的生态补偿，包括水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型生态功能区的补偿等。三是对重点和优化开发区域的生态补偿。重点开发区域和优化开发区域，是未来我国工业化、城镇化的重点区域，但区域内的一些次区域要发挥生态功能，对这些次区域也应该建立以地方为主的生态补偿机制。
3．生态补偿的标准。一是对各类生态建设成本的补偿。对以生态效益为主的林业和生态建设工程，所给予的补偿应该能够支付工程建设的所有支出；同时，还应该有合理的经济回报。二是对生态环境保护成本的补偿。主要是各类自然保护区、重要生态功能区等为保护生态所付出的补偿。三是可能破坏生态环境、必须进行生态建设的补偿。包括各类矿山开采、工程建设等可能对生态环境造成破坏的，要对破坏后恢复的成本进行合理核算，按照“谁破坏、谁赔偿”的原则收
取破坏者的赔偿费用。四是对生态环境提供者为保护生态而放弃发展的机会成本的补偿。要作为计算财政转移支付的重要因素加以考虑。
4．生态补偿的资金筹措。一是向生态环境的受益者收费。生态环境的受益者应该向生态环境的提供者付费。对涉及国家生态安全的大江大河源头地区、防风固沙区、国家级自然保护区等，受益范围是整个国家乃至世界，国家应向服务提供者付费。对区域性受益的生态项目，应该由受益区域按照一定比例共同付费。二是向破坏生态环境者收费。对资源开发、工程建设等会造成植被破坏、水土流失、生物多样性减少的，要对其行为可能对生态环境造成的损失进行合理评估，并按照重置成本由破坏者给予赔偿。三是向生态环境的使用者收费。良好的生态环境，还具有休闲观光、科学考察等多重功能，可以对这些使用者合理收费。四是向社会广泛筹集资金。通过推行生态产品标识、设立生态补偿基金等方式，鼓励社会各界自愿为推进生态补偿作出贡献。
（二）加快建立生态补偿机制的政策建议 1 完善生态补偿的相关法律法规。加快完善法律法规, 使生态补偿进入法制化、规范化轨道, 是建立健全生态补偿机制的重要前提和基础。目前, 我国开展的生态补偿试点, 主要是依据有关行业法律法规中的有关条款, 而在执行这些条款时又缺乏统一的法律法规及细化的实施细则和操作办法, 影响实际工作效果。要按照国家主体功能区规划的战略部署和基于主体功能区规划的生态补偿框架, 尽快制定综合性的生态补偿法律法规, 对我国生态补偿的基本原则、补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定。同时, 各地各部门要依据国家的综合性法规, 研究出台本地本部门的实施办法和规章, 形成一整套分工明确又相互衔接的规章制度体系, 做到有法可依、有章可循、照章办事。
发挥财税政策在生态补偿中的主导作用。要按照主体功能区规划要求, 加大生态因素在均衡性转移支付中的权重, 充分考虑成本差异, 不断完善对重要生态功能区的转移支付办法, 加大各级财政对重要生态地区的转移支付力度。对生态重要区域的转移支付, 既要能够弥补地方政府为保护生态环境所支付的费用, 还要考虑地方政府因限制经济发展而付出的机会成本。要充分发挥税收杠杆调节和政策导向的作用, 加大对生态环境有负面影响的经济活动主体的税收征收力度, 逐步建立有利于减轻生态环境损坏、促进生态环境改善的税收制度。完善现有生态建设工程的投入政策。对以生态效益为主的生态公益项目建设, 投入资金应该全部由政府分担;对于有一定经济效益的生态建设项目, 要按照生态效益所占比例的大小, 合理确定政府投入比例。3 尽快建立生态效益指标和监测体系。这是建立生态补偿机制的重要基础性工作。国家有关部门要尽快开展生态效益测算的专项研究工作, 包括生态系统服务功能的物质量和价值量的核算方法, 资源开发和工程建设活动等的生态环境代价核算方法, 合理生态补偿标准的确定等;与此同时, 还要加强对生态环境情况的动态监测, 建立科学的生态环境监测和生态效益指标评价体系, 为科学合理地开展生态补偿提供理论支撑和科学依据。
加强对生态补偿工作的组织管理。建立生态补偿机制的目的是为了充分调动各有关方面开展生态环境建设和保护的积极性, 使我国生态环境状况能够得到明显改善。目前, 我国生态建设中重建设轻管理、边建设边破坏等问题还相当突出, 部门分割、分业监管等体制矛盾依然存在。建议配合国家生态补偿机制的
建立, 理顺国家生态环境建设和保护的管理体制, 变多头监管为统一管理, 为生态补偿机制的实施提供强有力的组织保障。
五、主要结论和建议
针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。
（一）进一步完善政府补偿机制
进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税（费）的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。
（二）积极探索市场补偿机制积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区（流）域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。
（三）逐步建立自主补偿机制政府要加大宣传生态补偿的重要意义，逐步提高民众生态环境的保护意识和法律意识，鼓励民众积极参与生态环境保护活动。鼓励建立非政府类环保组织，多渠道筹集社会闲散资金投入到生态补偿项目中。逐步转变政府在生态补偿中的角色，构建一个对个人参与者开放的制度环境和市场，促进社会自治组织发展，鼓励社会自治组织通过各种途径参与生态补偿。
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