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我国教育公平发展的挑战与趋势篇一
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[摘要]目前，民族地区教育仍然是我国教育的薄弱环节，其在发展中存在许多问题。对乌江流域民族地区教育发展的田野调查发现，民族地区教育在发展中存在的问题具体表现为：办学条件普遍较差，教育基础设施建设落后；师资数量不足，素质相对较低，教师结构不合理；学校教育中民族文化、地域特色不明显。这些问题的解决需要地方政府综合考虑各种因素。充分利用国家各项扶持政策。改善学校办学条件，改进教育教学工作；改革中等教育结构，增强职业教育吸引力；合理调整城乡中小学布局，提高义务教育办学效率；同时突出“大杂居、小聚居”民族地区教育发展特色。
[关键词]教育公平；教育均衡发展；乌江流域民族地区
(公开征求意见稿)中把促进公平作为国家基本教育政策，并且承诺，教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。近年来，党中央、国务院把教育放在优先发展的战略地位，有力地推动了教育发展，教育的公平度也有了显著提高。但是，由于受自然环境和经济发展水平制约，民族地区的教育发展水平与全国教育整体水平相比仍有很大的差距。为此，笔者选取乌江流域民族地区进行了三年的田野调查，以探索教育公平视野下民族地区教育发展的对策。
乌江流域是指乌江干流及其众多支流流经的地域及附近地区。由于这些地区绝大部分属于民族聚居区，故将其称作乌江流域民族地区。虽然新中国成立特别是改革开放以来，乌江流域民族地区教育发生了翻天覆地的变化，但是从教育公平视角看，该地区教育发展仍然存在着很多问题。
(一)教育基础设施落后，办学条件比较差
与其他地区相比，乌江流域民族地区普遍存在着办学条件较差(除贵阳、遵义等中心城市和部分重点高中外)、教育基础设施建设落后的问题，具体表现为校舍建设面积不足、危房率较高、学校教学生活配套设施不全等。以贵州省威宁县为例，该县小学现有校舍面积295318平方米，生均1.6平方米，其中危房30500平方米，危房率10.4％；初中校舍面积121860平方米，生均2.5平方米，其中危房17200平方米，危房率15.8％。很多乡镇村办小学没有校舍，有的租借民房，村办小学基本无法维持。再如，镇雄县全县28个乡镇中，有1个乡无中学，21个初级中学无寄宿制项目。要实现“普九”目标，镇雄县小学尚缺校舍53，71万平方米，初中尚缺校舍55，87万平方米。而且全县中小学有d级危房156982平方米，有28所农村寄宿制项目学校没有厕所、食堂、实验室等配套设施。这反映出乌江流域民族地区不但校舍严重紧缺，而且现有学校中基本的教育教学设备也严重不足，不能满足基本的教学需求。
(二)师资数量不足，素质相对较低，教师结构不合理
乌江流域民族地区存在教师数量不足的现象，如镇雄县小学专任教师缺501 1人，中学专任教师缺1881人；威宁县小学专任教师缺2986人，中学专任教师缺2316人。同时教师队伍素质相对较低，教师结构不合理。受编制所限，许多地区教育行政部门不能引进新教师，导致教师年龄结构失衡。这又加剧了教师队伍素质低下、结构不合理的状况。
2007-2008年，笔者对该地区8617名农村中小学语文教师进行测试(测试用题有两类：一是公民基本科学素养问卷，二是中小学语文课本涉及到的科学文化知识)。测试结果是，100％被测教师的科学素养不达标(按中国科学技术协会制定的标准)，高达70％的被测教师的科学文化知识不及格。同时，笔者又随机跟踪了119名教师的120节课堂授课情况。在对课堂实录进行分析研究后发现：课堂上有明显知识性错误的教师达79％；普通话不过关、书写笔顺不对的教师高达90％。
(三)区域内部教育发展不均衡，农村优质教育资源缺乏
在乌江流域民族地区，城乡、县市之间教育发展不均衡的现象普遍存在，甚至各阶段教育之间发展也不平衡；农村优质教育资源匮乏，学校辍学率居高不下。在调查的两所学校中，一个是城市重点初中，高级教师占教师总数的45％；另一所农村学校有教师78人，高级职称一个都没有，中级8档及9档各有2人，10档有14人，其余均为初级职称。城乡之间教师资源的差异，导致城乡教学质量差别很大(见表1)。
(四)学校教育中民族文化、地域特色不明显
乌江流域民族地区有着丰富的民族传统资源，该地区的教育理应突出“民族特色”。但是，该地区在将民族文化引进学校课堂时，具有很大的随意性和应景性，缺乏连续性、稳定性；发展民族教育缺乏明确的目标、任务、政策，没有专项民族教育经费，且对民族教育的研究和指导也不够。在走访的14所民族中小学，笔者发现这些学校把民族传统文化课程变成了“节日”课程，变成了迎接上级检查的活动课程。与此同时，许多具有民族、地域特色的教育情境及素材被闲置，如绝大部分民族教育器材常年放在“库房”里，利用率非常低。多数民族学校从教学内容到办学模式都没有特色，除在校名上冠以“民族”二字外，其他r方面t殳有什么区别。
(一)地理条件制约
乌江流域地形山高坡陡，人口分布较为稀疏，使得学校布点分散，校均规模偏小，办学效益低下，严重阻碍了教育的发展。例如，普定县补郎苗族乡辖16个行政村、106个村民组、408个自然村寨，全乡有中学1所、村级完小8所、初小3所、教学点2处。即使这样，学生上学走一两个小时的现象还普遍存在。到2008年，这里仍然有办学点2462个。由于办学点过于分散，有限的教育资源不能发挥最大的合力，使整体的教育效益受到很大影响。
(二)教育欠账过大，成为教育发展的阻力
新中国成立后，虽然国家加大了对民族地区的扶持力度，但是由于社会发展整体跟进不足，教育发展仍然十分缓慢。乌江流域近60％的县为国家扶贫重点开发县，由于民贫财弱、贫困面大、贫困程度深，不少学生无法完成学业。例如，在随机选取的11个县中，区县级财政负责部分的教育债务仍未结清，被调查的每个区县都有超过千万的教育债务，个别区县债务接近3亿元。沉重的债务负担严重制约了当地教育的发展。
(三)影响乌江流域民族地区教育发展的主观因素
除经济发展水平、地理环境等客观因素外，乌江流域民族地区教育发展缓慢也受到教育内部一些因素的制约。
1 教育过程中的精英价值取向和学校布局中的城市中心取向，使得优质教育资源向少数区域或群体集中
20世纪50-60年代，为了实现工业化目标，在当时教育投资有限的条件下，国家实行精英主义教育，设立了一批重点中小学，以为高等学校输送“尖子”。这在当时的社会背景下具有某种历史合理性，但今天重点学校制度存在的问题日渐显露出来。而乌江流域民族地区还是按照传统的做法，突出重点，打造名牌。层层设置的“重点”学校加剧了教育领域内部资源配置的失衡，导致区域内学校之间差距不断扩大，产生出一大批“薄弱学校”。甚至在义务教育阶段，该地区就奉行培养尖子生，为上级学校输送人才的精英教育，使得义务教育阶段重点学校与非重点学校分治。这种人为的义务教育阶段学校等级化的制度，不但违背了平等对待每一个学生的宗旨，而且加剧了升学竞争，无形中强化了应试教育，使义务教育畸形化。
同时，乌江流域民族地区表现出特有的“城市偏好”。长期以来，许多地方实行县办高中、乡办初中、村办小学的“三级办学”体制，形成了普通高中集中在城市和县镇的局面。调查发现，就读普通高中的城镇户口学生走读，而农村户口学生则要住宿。农村孩子上高中的支出大增，这既加剧了农村孩子的升学困难，也成为农村初中生流失、辍学比例居高不下的一个原因。以贵州省2008年9月30日公布的普通高中(公办)收费办法为例，仅就学费一项，一类示范高中就比一般高中高出5倍。而且大部分区县还有这样一个政策，即优秀的农村教师可以通过考试进城。这使农村学校的骨干教师大量流失，加大了城乡学校教师队伍的差距。
2 教育主管部门对教师的管理日益被边缘化，教育中民族文化、地域特色严重弱化
笔者所调查的35个农村区县在教师管理体制方面，都不同程度地存在着教育行政部门权力失位的现象。教师的选拔、录用、职务评聘等权力均被集中于上一级人事部门，学校及其主管部门没有自主权，教育主管部门对教师的管理日益被边缘化。 由于教育主管部门及学校“被放弃”，了大部正当权利，其自身的优势及特色未能充分发挥。一是由于编制等方面因素的制约，在具体教学安排中出现了“教非所学、职称系列与所教学科不一致”现象。有一所学校，什么专业都有，但是有45％的教师不教所学专业；有的学校教师学科分布不平衡，个别学校小学英语、科学等专业教师严重缺乏，无法正常开课；很多教师要跨学科、跨专业进行教学。这些问题严重影响到教育教学质量。二是课程设置上没有体现民族特色。乌江流域有着多种自然风貌、立体的自然生态及不同的少数民族文化，这为学校提供了丰富的教学资源。学校可以将符合当地环境条件和生产要求、体现当地特色的知识和技术作为教学内容的一部分，如折叠、剪纸、编织、刺绣、蜡染、烹饪、果树栽培等，但是学校没有这样做，甚至有的民族教育特色学校，也只有在上级检查的时候才开展民族特色活动。
3 教育结构不合理，双语教学步履艰难
目前，乌江流域民族地区的教育以普通教育为主的局面并没有多大变化，仍然存在许多薄弱环节，结构不够合理。首先，该地区初级中学少。如务川自治县15个乡(镇)只有6所初级中学，有9个乡(镇)没有初中。其次，学校结构不合理。在乌江流域，农村三教的比例是：成人教育约占0.5％，职业教育占12.4％，普通教育占87.1％。普通中等教育远远大于中学职业技术教育。如一个人口130万的大县，接受职业教育的学生才300多人，根本无法满足就业结构转换对劳动力技能和素质的需求。这种不合理的中等教育结构只能造就大量“升学无望，致富无门”的农村青年，影响了农村经济社会的发展。
同时，由于乌江流域民族地区少数民族人口分布整体上是“大杂居、小聚居”状态，大部分少数民族是只有语言，没有文字。民族语言文字在民族教育中面临着双语教学的问题，而目前这方面的`师资比较缺乏，教材等方面也遇到不少困难。在少数民族聚居地区，汉族或其他少数民族不懂当地主体少数民族语言的现象很普遍。双语教师极其缺乏，双语教学步履艰难。以开展双语教学较好的松桃县为例，该县只有6个乡(镇)12所学校开展双语教学，仅占全县小学总数的3％。语言障碍成为制约民族地区提高教育质量的重要因素。
乌江流域民族地区教育要努力克服历史和地理环境的不利因素，充分争取并利用现有政策借势而上，从而促进区域教育的可持续发展，推动教育公平。
(一)用好、用足中央的各项扶持政策
充分利用好“新农村建设”政策，认真实施“农村寄宿制学校建设工程”，使学校办学设施明显改善。国家加大义务教育投入力度是国家的责任。但是，怎么用好中央的投入则是地方政府的责任。各级政府要把教育投入的钱用到刀刃上，切实提高教育质量，推进教育公平。笔者认为，如何用好新增教育投入比增加教育投入本身更重要。地方政府要避免教育经费被浪费、挪用，也要防止教育经费只为重点学校锦上添花，不为薄弱学校雪中送炭的现象。从教育公平与效率的角度讲，地方政府与教育部门应该把新增义务教育投入向薄弱学校倾斜，改变过去一些地方政府基于教育政绩的需要，把有限的财力用在名校身上的做法。
这里需要注意的是，用于改造薄弱学校的经费不是来自对其他学校教育拨款的“挤出”。而应主要来自于新增教育经费、专门用于改造薄弱校的教育附加费、上级财政的专项转移支付以及来自优质学校的对口支援经费等方面，对此，我们要建立薄弱校资金筹集和补偿长效机制，逐步推进校际均衡。
在师资队伍建设上，要认真落实好2009年2月23日教育部、财政部、人力资源和社会保障部、中央编办联合印发的《关于继续组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的通知》的精神，全面实施“大学生西部志愿者计划”“农村教师特设岗位计划”“农村教育硕士”专业学位计划。这些计划所需费用大都是由中央财政负担的，因此要充分利用这一有利时机，尽可能多地申请岗位，接受相关人员，并提供相关的条件使这些志愿者能够走到农村中小学，以充分发挥他们的作用。
(二)改革教育结构和评价机制
在类似乌江流域这样经济欠发达的内陆民族地区，改革教育结构和评价机制实为必要。
首先，要改革中等教育结构，增强职业教育吸引力。提高职业教育的学历层次，通过中考制度改革(科目对应、分值相等、内容区别)，选拔出职业能力强的学生到职业高中就读，形成“职业高中”“高等职业学校”“应用性本科院校”“专业学位研究生教育”的直通车教学、升学模式。也就是说，读职业学校也可以正常达到博士学位，为生产一线培养高层次人才。
其次，改革评价机制。要改变一直以来教育部门对学校评价存在的偏颇，即主要看学科竞赛、办学水平、师资力量、人均分，评估项目重点放在学生考试成绩上，尤其是升学率上，升学率的高低决定了一个学校发展快慢的命运，以切实推进评价机制改革，从操作层面上推进素质教育。笔者建议，把原来的评估学校分成评估政府和校长、教师两部分，评估政府看投入与监管，评估校长看是否执行了教育方针和政策，评估教师看是否做到了教书育人。同时要把评估的重点放在课堂上；放在对教师的监管上。
(三)合理调整城乡中小学布局，提高义务教育办学效率
实施中小学布局调整工作是加快推进义务教育均衡发展的必由之路。随着乌江流域民族地区的大开发，其城镇化进程加快，城镇人口越来越多，使城镇学校学生爆满，城镇学校供需矛盾日益突出。而农村学校学生却越来越少，合校、并校是必然趋势。针对这些情况，乌江流域民族地区政府要遵循教育规律，根据人口和城镇发展趋势，构建学校布局新框架；要从实际需要及区域发展综合考虑，建设好山区村校；要解放思想，采取灵活的政策解决农村学生就学问题，比如免费提供交通工具，使学校上课能够基本规模化，从而提高教育效率和综合效益。
(四)突出“大杂居、小聚居”民族地区教育发展特色
根据乌江流域经济建设和社会发展的要求以及学生发展的需要，学校可以有意安排乌江流域民族经济和民族传统文化的教学内容，以为振兴乌江流域民族地区民族经济和特色产业服务。同时，要大力发展远程教育，提高民族地区教育效益。现代远程教育不受时空限制，教学信息交互性强，教学资源丰富，可以充分发挥学习者的主体性，促进城乡教育资源共享，实现资源的优化配置和综合利用，进而提高民族地区农村教育效益和质量，提高少数民族人口素质。
同时，培训一支数量足、质量优，既懂民族传统文化又有现代科学素质的教师队伍对于搞好双语教育至关重要。所以，乌江流域民族地区要努力办好当地师范学院，造就一支民族语言和汉语兼通的少数民族教师队伍，以全面推进民族地区的素质教育。
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